Додаток 3: Для посадових осіб органів місцевого самоврядування, місцевих державних та військово-цивільних адміністрацій

Мирні зібрання — це відносно сучасний соціальний феномен, який виник і розвивався в державах разом з розвитком в них демократичних перетворень. В основі цього феномену — негласний договір між державним апаратом і населенням не  вдаватися до насильства, коли велика група невдоволених владою збирається разом в одному місці. Впродовж історії людства держави, які ми сьогодні вважаємо цивілізованими й демократичними, еволюціонували до того стану, коли свобода мирних зібрань стала саме суспільною цінністю. Перш за все, тому, що ця «замінниця революцій» створює можливість усім сторонам конфліктів почути один одного й безкровно домовитися про компроміси. Свобода мирних зібрань сьогодні як і загалом свобода вираження поглядів є засобом, гарантією і ознакою конкуренції ідей у суспільстві, а також стратегічним запобіжником від встановлення авторитарних, людиноненависницьких політичних режимів.

Варто додати, що культура мирного характеру протестів також має тисячолітню історію. Практикам і теоретичним працям таких ідеологів ненасильницького спротиву як Магатма Ґанді, Мартін Лютер Кінг, Генрі Девід Торо та Лев Толстой їх однодумців, попередників та послідовників передували віковічні традиції масових свят, фестивалів та карнавалів, під час яких люди іноді перевдягалися й грали ролі своїх правителів, критикуючи їх в такий спосіб.

Для більш точного прояснення сутності явища, слід звернутися до Керівних принципів зі свободи мирних зібрань Бюро демократичних інституцій і прав людини ОБСЄ та Венеціанської комісії Ради Європи, де підсумовані кращі світові практики регулювання цієї сфери. Цей важливий для міжнародних стандартів прав людини документ визначає зібрання як навмисну тривалу в часі присутність в певному місці групи більше однієї особи з метою висловлення спільних інтересів (§ 1.2, 16-23). А мирний характер зібрань визначається відсутністю як намірів вдатися до насильства, так і відповідних дій під час зібрань з боку їх організаторів та учасників (§ 1.3, 25). Причому застосування насильства з боку частини учасників зібрання не заперечує мирний характер зібрання в цілому (§ 25, 164).

Сучасні демократичні держави мають зобов’язання захищати мирні зібрання та сприяти їх проведенню, а також дотримуються цих зобов’язань попри усі складнощі, які час від часу виникають у суспільному й політичному житті цих країн. 

Водночас, в умовах непроголошеної війни на території України, на межі мирного життя і виживання у схованках від артилерійських обстрілів в Донецькій і Луганській областях, гостро постає дихотомічний конфлікт між свободою та безпекою. Цей контекст створює особливу потребу пошуків взаєморозуміння між громадянським суспільством і органами влади заради дотримання прав людини, а також визначення законних та виправданих способів обмежень прав і свобод на прифронтових територіях, які не будуть інструментами для зловживань владою.

Вашій увазі пропонується збірка пам’яток для посадових осіб органів місцевого самоврядування, місцевих державних адміністрацій та військово-цивільних адміністрацій підконтрольних українським силам частин Донецької та Луганської областей, виготовлений в рамках проєкту «Активація: Культура мирних зібрань» Платформи ТЮ за щирої підтримки американського народу, що була надана через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID). Матеріал був розроблений на основі обміну досвідом з представниками місцевої влади в ході серії зустрічей з учасниками проєкту в містах Сєвєродонецьк, Покровськ, Краматорськ, Бахмут та Маріуполь в червні 2020 року, і присвячений питанню взаємодії зазначених органів влади з організаторами та учасниками мирних зібрань. Поради, які містяться в цій праці, присвячені не лише механізмам співпраці влади з активними частинами громадськості, але й законним способам запобігання ризикам для життя і здоров’я людей під час епідемій інфекційних хвороб, в наслідок близькості воєнних дій та в умовах інших надзвичайних ситуацій.

Михайло Лебедь, член правління ГО «Правозахисна Ініціатива»

Місцеві органи влади складно назвати дієвим суб’єктом в процесах сприяння та фасилітації мирних зібрань в Україні. Такий висновок міститься в дослідженні «Моніторинг права вільно збиратись», яке у 2017-2018 роках здійснила правозахисна організація «Центр громадянських свобод». Авторка дослідження Любов Галан робить висновок, що в Україні частою практикою сьогодні є самоусунення органів місцевого самоврядування від процесу забезпечення мирних зібрань, які на практиці часто обмежуються лише передачею до поліції повідомлень про чиїсь наміри провести зібрання. А в дослідженні 2020 року «Безпека мирних зібрань на тему ЛГБТКІ+: проблеми комунікації між організаторами, поліцією та органами місцевого самоврядування» (далі – «Безпека мирних зібрань») експерти правозахисних організацій «Українська Гельсінська спілка з прав людини», «Асоціація українських моніторів дотримання прав людини в діяльності правоохоронних органів», «Інсайт» та «Правозахисна Ініціатива» прийшли до висновку, що спостерігається максимальне дистанціювання міських рад від участі у підготовці та проведенні мирних зібрань загалом, а не лише на тематики ЛГБТКІ+ (лесбійок, геїв, бісексуалів, трансгендерних, квір- та інтерсекс-людей). Причому автори цього дослідження стверджують, що єдиної моделі взаємодії органів місцевого самоврядування з організаторами і учасниками як мирних зібрань не існує.

Обидва вищезгаданих дослідження засвідчують, що органи місцевого самоврядування мають повноваження повідомляти про мирні зібрання установи, які мають забезпечити реалізацію права – поліцію, медичні, комунальні установи тощо. Також можуть координувати діяльність цих установ під час зібрання, вирішувати питання про порядок й обсяг залучення комунальних служб чи правоохоронців. А у разі необхідності  –  проводити перемовини з організаторами зібрання про взаємокоординацію дій, контактувати організаторів зібрання з адресатами вимог зібрання, пропонувати змінити місце або час проведення зібрання, проводити перемовини з організаторами щодо контрзібрань супротивників зібрання та інших зібрань, які мають відбутися в тому ж місці той же час. Тобто місцеві ради відіграють важливу політичну функцію під час суспільних конфліктів. Також органи місцевої влади мають право звернутися до суду з позовною заявою про обмеження свободи зібрань.

До зазначеного слід додати, що роль місцевих органів влади в забезпеченні свободи мирних зібрань змінювалась відповідно до того, якими повноваженнями вони були наділені в той чи інший час української історії. А також відповідно до того, як впливали додаткові фактори на практику застосування цих повноважень. Зокрема, варто підкреслити, що як мінімум з часу проголошення українською державою незалежності на правовідносини в сфері свободи мирних зібрань та забезпечення правопорядку на місцевому рівні найбільше впливали органи місцевого самоврядування та територіальні органи міліції/поліції. Ось як пояснює історичні причини цього впливу органів місцевого самоврядування вищезгадане дослідження «Безпека мирних зібрань»: «З часу проголошення українською державою незалежності правовідносини у сфері свободи мирних зібрань та забезпечення правопорядку на місцевому рівні формувалися в рамках радянської традиції. Законотворці Радянського Союзу наприкінці його існування задля придушення на місцях національно-визвольних рухів в умовах збільшення кількості антирадянських протестів наділили тодішні місцеві Ради народних депутатів правом регламентувати правила проведення мирних зібрань «з урахуванням місцевих умов», а виконавчі комітети Рад отримали право забороняти їх проведення». Ці повноваження де-юре лишались у органів місцевого самоврядування вже незалежної України аж до ухвалення нової Конституції. Проте ще довгий час після 1996 року, «всупереч Основному Закону, досі триває певна інерція радянського духу нормотворчості – подекуди спостерігаються практики застосування схожих норм, дещо видозмінених під впливом сьогоднішніх факторів». Тобто в тих органів місцевого самоврядування, які всупереч Конституції продовжують регулювати свободу зібрань, інституційна пам’ять досі радянська, а отже – репресивна. Автори дослідження зазначають, що «зберігається також своєрідна інерція «більше заважати, ніж допомагати» щодо організаторів заходів». Зокрема, нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування «подекуди містять норми, що суперечать Конституції та перешкоджають проведенню мирних зібрань».

В дослідженні «Безпека мирних зібрань» також стверджується, що «після Революції Гідності спостерігається і загальна тенденція самоусунення органів місцевої влади від питань проведення мирних зібрань, часто включно з браком дій зі сприяння проведенню зібрань на ЛГБТКІ+ тематики». Слід додати, що тенденція триває довше – останніх тридцять років розвитку України роль місцевої влади в сфері мирних зібрань поступово зменшується. Що відбувається при збереженні домінування владної політичної ролі органів місцевого самоврядування в житті більшості населених пунктів України. Тенденцію різні стейкхолдери оцінюють по-різному, в залежності від, зокрема, їх місця роботи та політичних поглядів. Один з визначальних критеріїв різного відношення до цієї тенденції автори дослідження «Безпека мирних зібрань» описують наступним чином: «Для тих організаторів і учасників мирних зібрань, які зазвичай не потребують захисту з боку влади, це загалом прийнятно – вони зазнають менше втручання в реалізацію своєї свободи з боку влади. Проте суспільство також складають спільноти, публічні прояви поглядів яких можуть дратувати чи навіть ображати почуття інших частин громадськості». Такі спільноти часто потребують активного, аж до політичного заступництва, захисту з боку влади від нападів агресивних супротивників.

Проте є й прихильники максимального відсторонення органів місцевого самоврядування від питань свободи зібрань з огляду на політичну природу місцевого самоврядування. «Місцеве самоврядування має політичну природу – кожною місцевою радою керує партія, популярна в більшості мешканців цього населеного пункту, та місцевий голова, який зазвичай також є представником цієї партії. Тому до питань взаємодії з мирними зібраннями місцеве самоврядування в сьогоднішній Україні подекуди має політизований підхід, що виражається або в дискримінації місцевої політичної чи громадської опозиції, або в контексті реалізації власних політичних поглядів, у тому числі ксенофобських, шляхом дискримінації «традиційно» дискримінованих суспільних груп».

Полярні позиції щодо регулювання свободи зібрань ґрунтуються також як на вбачанні загроз концентрації відповідних повноважень у центральної влади, так і на прагненні широкого процесу децентралізації влади в Україні аж до федералізації.

Вищезгадані дослідження правозахисних організацій не торкнулися ролі місцевих державних адміністрацій, а також військово-цивільних адміністрацій, які з 2015 року мають повноваження органів місцевого самоврядування. Тому слід додати, що місцеві держадміністрації переважно пасивні в питаннях забезпечення свободи мирних зібрань, хоча й як місцеве самоврядування також відіграють важливу політичну роль під час гострих соціальних конфліктів. Практика ж застосування повноважень як військово-цивільними адміністраціями, так і іншими органами місцевої влади в підконтрольних українським силам частинах Донецької та Луганської областей потребує додаткових досліджень з огляду на прифронтову специфіку.

Під словосполученням «мирні зібрання» українське національне законодавство має на увазі як «збори, мітинги, походи, демонстрації тощо» (п. 4 ч. 5 ст. 46 Кодексу адміністративного судочинства), так і «збори, конференції, засідання, фестивалі тощо» (ч. 1 ст. 315 Цивільного кодексу). З другої цитати зокрема випливає, що мирними зібраннями є не лише заходи просто неба, але й заходи в приміщеннях будівель. До того ж, мотиваційна частина Рішення Конституційного Суду України № 6-рп/2016 від 8 вересня 2016 року вслід за практикою Європейського суду з прав людини прирівнює до мирних зібрань також релігійні зібрання, які проводяться як приватно, так і у публічних місцях.

Зі статті про свободу мирних зібрань в Конституції України випливає, що однією з основних ознак мирного характеру зібрань є відсутність зброї в їх учасників (ч. 1 ст. 39).

Конституція України відокремлює органи місцевого самоврядування від органів державної влади. Проте міжнародні зобов’язання України щодо захисту прав людини стосуються в тому числі цих органів влади, виходячи з характеру чинних міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана українським парламентом. Мова про Міжнародний пакт про громадянські і політичні права, Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод, Конвенцію про права дитини, Міжнародну конвенцію про ліквідацію всіх форм расової дискримінації, Конвенцію про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок, Рамкову конвенцію про захист національних меншин та Конвенцію про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні, які, згідно з Конституцією України, є частиною національного законодавства (ч. 1 ст. 9 Конституції). Ці документи визначають міжнародні зобов’язання України гарантувати свободу зібрань та не встановлювати додаткові в порівнянні з іншими громадянами обмеження зокрема для дітей, іноземців та людей без громадянства, які перебувають під юрисдикцією України. А також передбачають можливості обмеження державою цієї свободи відповідно до національного законодавства, якщо це необхідно в демократичному суспільстві в інтересах національної або громадської безпеки.

Україна ратифікувала також Європейську хартію місцевого самоврядування, яка загалом не стосується прав людини. Цей документ декларує, що органи місцевого самоврядування мають право вирішувати будь-які питання, які не вилучені зі сфери компетенції цих органів і вирішення якого не доручене жодному іншому органу влади. Водночас ці повноваження можуть існувати лише в межах законодавства держави-підписантки Хартії. Тобто Хартія не заперечує ієрархію системи нормативно-правових актів України, в якій найвищу юридичну силу має Конституція.

В національному законодавстві України свобода мирних зібрань регулюється Конституцією та нормами низки законодавчих актів українського парламенту, а також рішеннями Конституційного Суду України. Рішення про свободу зібрань Європейського Суду з прав людини – міжнародного  судового  органу,  юрисдикція  якого  поширюється  на  Україну після  ратифікації Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод –  є джерелом права в Україні та є обов’язковими для виконання Україною. Виключно Верховна Рада України має право регулювати свободу мирних зібрань, а також делегувати це право іншим органам влади.

Частина повноважень місцевих органів влади з питань свободи мирних зібрань залежать від того, який з правових режимів діє на відповідній території. Правові режими можна умовно поділити на «головні» та «другорядні».

До головних варто віднести три правових режими, які, згідно з Конституцією, регламентують різні способи та підстави обмежень прав і свобод людини і громадянина:

• «звичайний» правовий режим – правовий режим дії більшої частини обмежень, визначених в Розділі ІІ Конституції «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина»;
• правовий режим надзвичайного стану;
• правовий режим воєнного стану.

Згідно з Конституцією, правові режими надзвичайного та воєнного станів можуть накладати додаткові обмеження низки конституційних прав і свобод по відношенню до обмежень, визначених в Розділі ІІ Конституції «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина» (ст. 64 Конституції). Способи та підстави цих обмежень були в різній мірі встановлені спеціальними законами України «Про правовий режим надзвичайного стану» та «Про правовий режим воєнного стану».

Логіка запровадження правових режимів надзвичайного та воєнного станів полягає в необхідності законного швидкого й гнучкого відповідно до мінливих поточних обставин обмеження органами влади та їх посадовими особами прав і свобод людей під час екстраординарних масштабних ситуацій, які загрожують існуванню держави й суспільства, ситуацій масової небезпеки для життів і здоров’я громадян. Такі події потребують надзвичайних повноважень державних інституцій – форми здійснення державної влади, яку політологія називає диктатурою. 

Водночас Конституція України передбачає запобіжники від поширення дії цієї диктатури на умови «звичайного» правового режиму: вводити воєнний або надзвичайний стан мають разом як Президент, так і Верховна Рада (п. 20 ст. 106, п. 31 ст. 85 Конституції), відповідні обмеження прав і свобод цих правових режимів мають діяти лише впродовж визначеного скінченого проміжку часу, а низку прав і свобод державі заборонено обмежувати навіть під час дії зазначених правових режимів (ч. 2 ст. 64 Конституції), в умовах воєнного або надзвичайного стану Конституцію змінювати заборонено (ч. 2 ст. 157 Конституції). Для того, щоб відмінити або змінити ці конституційні запобіжники, потрібно не менш як дві третини голосів від конституційного складу Верховної Ради – щонайменше 300 голосів народних депутатів, та додаткове затвердження на всеукраїнському референдумі зміни норми про заборону змінювати Конституцію (ст.ст. 155-156 Конституції).

Введення воєнного чи надзвичайного стану можливе або на всій території України, або в окремих її місцевостях (п. 31 ст. 85, п.п. 20 і 21 ст. 106 Конституції).

До другорядних правових режимів можна віднести правовий режим власності, правий режим державного кордону, а також економічний та міграційний режим спеціальних зон, можливість дії яких передбачає стаття 92 Конституції. Другорядними також можна вважати і правові режими, які не згадуються в Конституції. Мова, зокрема, про правові режими надзвичайних ситуацій, карантину, антитерористичних операцій (АТО) та заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях (Операції Об’єднаних сил – ООС), правила яких також визначаються правилами головних правових режимів. 

Умовна другорядність всіх цих режимів визначається тим, що Конституція не передбачає, що вони можуть накладати додаткові по відношенню до визначених в Розділі ІІ Конституції обмежень конституційних прав і свобод «звичайного» правового режиму. Тобто правила другорядних правових режимів визначаються правилами головних правових режимів. 

Жоден з другорядних правових режимів в в умовах «звичайного» головного правового режиму не передбачає додаткових, ніж це визначено в статті 39 Розділу ІІ Конституції, підстав та способів обмежень свободи мирних зібрань на території, де запроваджений той або інший з цих правових режимів. 

Наприклад, частина друга статті 14 Закону «Про боротьбу з тероризмом» містить норму про те, що «у районі проведення антитерористичної операції можуть вводитися тимчасово обмеження прав і свобод громадян». Якщо АТО відбувається в рамках «звичайного» правового режиму Конституції, то додаткових способів обмежень свободи зібрань під час АТО не виникає. Адже, оскільки в Україні Конституція має найвищу юридичну силу, а закони приймаються на її основі і повинні їй відповідати (ч. 2 ст. 8 Конституції), то, в умовах відсутності правового режиму воєнного чи надзвичайного стану, з цієї норми Закону «Про боротьбу з тероризмом» випливає, що в районі проведення АТО зібрання може обмежувати лише суд (ч. 2 ст. 39 Конституції).

Але якщо надзвичайна ситуація, АТО або ООС відбуваються на території дії правових режимів надзвичайного або воєнного стану, то способи та підстави обмежень свободи мирних зібрань на цій території мають бути такими, як це відповідно встановлено або в Законі України «Про правовий режим надзвичайного стану», або Закони України «Про правовий режим воєнного стану».

а). Повноваження місцевої влади щодо свободи мирних зібрань

За умов відсутності дії правових режимів надзвичайного чи воєнного станів місцева влада – органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації та військово-цивільні адміністрації – та її посадові особи не уповноважені визначати правила проведення мирних зібрань, а також не уповноважені забороняти проведення мирних зібрань.

Конституція України має найвищу юридичну силу в ієрархії системи нормативно-правових актів України. Органи державної влади та місцевого самоврядування України та їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 19 Конституції), а їх нормативно-правові акти мають прийматися на основі Конституції України, і повинні відповідати їй (ч. 2 ст. 8 Конституції). Виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, зокрема й право на мирні зібрання, гарантії цих прав і свобод, основні обов’язки громадянина (п. 1 ч. 1 ст. 92 Конституції). Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України (ст. 75 Конституції), що означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони (Рішення Конституційного Суду № 17-рп/2002 від 17.10.2002). Верховна Рада жодним своїм законом не делегувала визначати правила проведення мирних зібрань органам місцевого самоврядування, місцевим державним адміністраціям, військово-цивільним адміністраціям та їх посадовим особам. 

Історично склалося хибне трактування змісту норми підпункту 3 пункту «б» частини 1 статті 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», де вказано, що до відання виконавчих органів міських, сільських та селищних рад належить «вирішення відповідно до закону питань про проведення» мирних зібрань. Зазначене формулювання в 1997 році майже без змін перекочувало в законодавство незалежної України з Закону Української Радянської Соціалістичної Республіки «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування», що був ухвалений в 1990 році. Диспозиція норми має бланкетний характер і відсилає до інших нормативних актів, які мають пояснювати, в чому конкретно полягають повноваження виконавчих органів місцевого самоврядування в контексті свободи зібрань. Верховна Рада отримала виключне право регулювати свободу зібрань в день прийняття Конституції України в 1996 році. З того часу український парламент досі не протрактував цей радянський атавізм – вищезгадану норму Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» – у своїх законодавчих актах, а також не делегував визначити це питання іншим органам влади.

Органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації в рамках своїх повноважень в галузі забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян можуть взаємодіяти з Національною поліцією, Службою безпеки України та іншими правоохоронними органами, Збройними Силами та іншими військовими формуванннями України (ст. 38 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 25 Закону «Про місцеві державні адміністрації»).

Норми профільних законів про органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації, а також, зокрема, Закону України «Про екстрену медичну допомогу» та Кодексу цивільного захисту України дозволяють організувати медичну допомогу учасникам мирних зібрань. Повноваження органів місцевої влади з профільних законів дозволяють також встановити біотуалети для учасників, наприклад, масових тривалих зібрань.

Військово-цивільні адміністрації можуть виконувати ті ж повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також відповідні делеговані повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 1, ч. 12 ст. 3, ст. 4 Закону «Про військово-цивільні адміністрації»).

Органи влади зобов’язані прийняти та розглянути звернення, подані їм у встановлених Законом України «Про звернення громадян» порядку та формі (ч. 1 ст. 7). Тому посадові особи органів місцевого самоврядування, місцевих державних адміністрацій та військово-цивільних адміністрацій можуть трактувати свою зустріч з учасниками мирних зібрань як особистий прийом громадян (ст. 22) та прийняти їх звернення, викладені в усній або письмовій формі (ст.ст. 3, 5). Законодавство України не містить вимог до змісту викладених в усній формі звернень, що призвели б до законної відмови їх прийняття з боку органів влади. 

Органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації та військово-цивільні адміністрації також мають право звертатися до суду із позовними заявами про обмеження свободи мирних зібрань (ч. 1 ст. 280 Кодексу адміністративного судочинства). 

б). Забезпечення екстреною медичною допомогою

Місцева влада за потреби має безоплатно забезпечувати мирні зібрання медичною допомогою. Це випливає з профільного законодавства про медицину та органи місцевої влади. Причому присутність бригад екстреної (швидкої) медичної допомоги час від часу дійсно необхідна біля мирних зібрань.

Органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації та їх посадові особи мають здійснювати систему заходів з охорони здоров’я, а також реалізовувати державну політику в цій сфері в межах своїх повноважень, передбачених законодавством (п. 9 ч. 1 ст. 3, ч. 4 ст. 14 Закону «Основи законодавства України про охорону здоров’я», п. 1 ч. 1 ст. 22 Закону «Про місцеві державні адміністрації»). Зокрема, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад мають забезпечувати на відповідній території медичне обслуговування в межах повноважень щодо доступності і безоплатності (п.п. 1 п. б. ч. 1 ст. 32 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Органи місцевого самоврядування, обласні та Київська міська державні адміністрації у порядку та в межах повноважень, що визначені законом, мають здійснювати організацію та забезпечення функціонування системи екстреної медичної допомоги – центрів екстреної медичної допомоги та медицини катастроф, станцій екстреної (швидкої) медичної допомоги, бригад екстреної (швидкої) медичної допомоги, відділень екстреної (невідкладної) медичної допомоги, основним завданням яких є надання доступної, безоплатної, своєчасної та якісної екстреної медичної допомоги, а також медико-санітарний супровід масових заходів (ч. 1, п. 1 і п. 2 ч. 2, ч. 3 ст. 5 Закону «Про екстрену медичну допомогу»). Окремо ж обласні та Київська міська державні адміністрації мають повноваження формувати мережу пунктів постійного базування бригад екстреної (швидкої) медичної допомоги та пунктів їх тимчасового перебування для забезпечення своєчасного надання допомоги, в тому числі під час проведення масових заходів, а також управляти центрами екстреної медичної допомоги та медицини катастроф, які в свою чергу мають забезпечувати розрахунок необхідної кількості та планування місцезнаходження таких пунктів (п. 8 і п. 9 ч. 1 ст. 1, п. 8 ч. 3 ст. 6, п. 7 ч. 4 ст. 7, ч. 7 ст. 7 Закону «Про екстрену медичну допомогу»).

Військово-цивільні адміністрації Донецької та Луганської областей мають ті ж повноваження органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади (ч. 1 ст. 1, ч. 12 ст. 3 Закону «Про військово-цивільні адміністрації»).

в). Законне обмеження свободи мирних зібрань

Єдиним органом влади, який в рамках «звичайного» правового режиму має право обмежувати мирні зібрання, є суд (ч. 2 ст. 39 Конституції). Звертатися до відповідних окружних адміністративних судів із позовними заявами про заборону чи інше обмеження права на свободу зібрань (щодо місця, часу проведення, тощо) мають право органи виконавчої влади та місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 280 Кодексу адміністративного судочинства). Тобто в тому числі органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації та військово-цивільні адміністрації.

Обмеження щодо реалізації свободи зібрань може встановлюватися лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку – з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей (ч. 2 ст. 39 Конституції). Поняття національної безпеки, громадської безпеки і порядку визначені в Законі «Про національну безпеку України». Тлумачення понять «національна безпека», «громадський порядок» та «громадська безпека» також містяться у Сіракузьких принципах тлумачення обмежень і відступів від положень Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, схвалених економічною та соціальною радою Організації Об’єднаних Націй у 1985 році, на які часом посилаються суди адміністративної юрисдикції України.

За певних умов учасники адміністративної справи мають право брати участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду. Порядок реалізації цього права описаний в статті 195 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суд має задовольнити вимоги позивача в разі, якщо визнає, що проведення зібрання може створити саме реальну, а не надуману, небезпеку (ч. 9 ст. 280 Кодексу адміністративного судочинства). Позивачі зобов’язані обґрунтовувати необхідність обмеження свободи зібрань у демократичному суспільстві та пропорційність запропонованих у позовах способів обмеження (ч. 7 ст. 280 Кодексу адміністративного судочинства).

Згідно з Конституцією України, права і свободи людини і громадянина мають захищатися судом (ч. 1 ст. 55 Конституції). Суд як орган державної влади (ч. 1 ст. 6 Конституції) зобов’язаний діяти лише на підставах, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 19 Конституції). Якщо орган виконавчої влади чи місцевого самоврядування у своїй позовній заяві, наприклад, посилається на нормативно-правовий акт, який суперечить Конституції України, то суд має не застосовувати такий акт, а має застосовувати норми Конституції України як норми прямої дії (ч. 4 ст. 7 Кодексу адміністративного судочинства).

Незаконними та неправосудними є так звані автоматичні судові заборони будь-кому мирно збиратися: суд зобов’язаний залишити без руху позовну заяву з позовними вимогами щодо невизначеного та необмеженого кола суб’єктів (ч. 5 ст. 160, ч. 3 ст. 280 Кодексу адміністративного судочинства), а рішення суду має стосуватися лише конкретних фізичних чи юридичних осіб (ч. 5 ст. 246 Кодексу адміністративного судочинства). 

Комунальні служби та посадові особи органів місцевого самоврядування, посадові особи місцевих державних адміністрацій та військово-цивільних адміністрацій не мають права здійснювати примусове виконання рішень судів про обмеження свободи зібрань та не можуть у будь-якій якості залучатися до такого виконання.

г). Повідомчий характер проведення мирних зібрань

В рамках «звичайного» правового режиму Конституція України передбачає повідомчий (декларативний) характер проведення зібрань: дозвіл на проведення від влади не потрібен –   достатньо завчасно сповістити про намір провести мирне зібрання відповідний орган місцевого самоврядування чи виконавчої влади (ч. 1 ст. 39 Конституції).

Отже, про намір провести мирне зібрання його організаторам або учасникам достатньо сповістити той орган місцевого самоврядування або виконавчої влади, на відповідній території якого заплановане проведення зібрання. Тобто відповідну сільську, селищну, міську раду, місцеву державну адміністрацію, військово-цивільну адміністрацію або відповідне управління, відділ чи відділення Національної поліції України. Поліція може приймати ці повідомлення або отриману іншим чином інформацію про заплановані мирні зібрання, та передавати їх органам місцевої влади в рамках реалізації своїх повноважень щодо здійснення інформаційно-пошукової та інформаційно-аналітичної діяльності, а також здійснення інформаційної взаємодії з іншими органами державної влади України (ч. 1, п. 1 і п. 2 ч. 2 ст. 25 Закону «Про Національну поліцію»).

Згідно Керівних принципів Бюро з демократичних інституцій і прав людини ОБСЄ та Венеціанської комісії Ради Європи зі свободи мирних зібрань, попереднє повідомлення органів влади про намір провести зібрання має бути гарантією, що держава виконає покладені на неї позитивні зобов’язання, захистить мирне зібрання і сприятиме його проведенню (§ 4.1 та 113).

В Україні не існує законодавчо встановлених вимог щодо форми, змісту та способу повідомлення про намір провести мирне зібрання. До прикладу: таке повідомлення, яке надсилається відповідним органам влади, не підпадає під жодне з визначень статті 3 Закону «Про звернення громадян». Таке повідомлення не є ані пропозицією (ч. 2 ст. 3), ані скаргою (ч. 4 ст. 3), ані проханням (ч. 2 ст. 3). Не підпадає право на мирні зібрання і під визначення Закону «Про адміністративні послуги». Тому вимоги обох законів до форми, змісту та способу відправлення відповідних звернень не розповсюджуються на повідомлення про мирні зібрання.

ґ). Стихійні (спонтанні) мирні зібрання та зібрання без повідомлень

Конституція України не містить норм з прямими гарантіями проведення мирних зібрань, що проводяться без адресованих відповідним органам влади попередніх повідомлень про наміри їх провести. Це пояснюється тим, що в 1996 році, коли Конституція ухвалювалась, в українському суспільстві і політикумі був інший дискурс на тему мирних зібрань. Проте відсутність прямих конституційних гарантій зовсім не означає, буцім зібрання без повідомлень є незаконними, або буцім органи державної влади та місцевого самоврядування мають припиняти їх проведення чи відмовлятися від захисту їх учасників.

Закріплений статтею 39 Конституції обов’язок сповіщати (повідомляти) відповідні органи місцевого самоврядування або виконавчої влади про намір провести мирне зібрання не є імперативним. А право на мирні зібрання без повідомлень випливає з комплексного аналізу норм Конституції та законів України:

1. Неповідомлення не може бути підставою для заборони за умов «звичайного» правового режиму. Конституція передбачає, що обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання може встановлювати лише суд через перелік підстав (ч. 2 ст. 39 Конституції), крім умов надзвичайного або воєнного стану, коли можуть діяти інші способи та підстави обмежень свободи зібрань (ч. 2 ст. 64 Конституції). Перелік підстав для обмеження права проводити мирні зібрання (ч. 2. ст. 39 Конституції) не містить такої підстави як «на підставі відсутності завчасного сповіщення». Тобто відсутність повідомлення про намір провести мирне зібрання не може бути підставою для заборони або іншого обмеження мирного зібрання за умов відсутності правових режимів надзвичайного або воєнного стану.

2. Принцип «Дозволено все, що не заборонено». Частина 1 статті 22 Конституції визначає, що права і свободи людини і громадянина, закріплені Конституцією, не є вичерпними. Тобто людям і громадянам в сфері прав і свобод дозволено все, що прямо не заборонене Конституцією та законодавчими актами Верховної Ради України (ст. 75, п.п. 1 ч. 1 ст. 92 Конституції). Конституція, як вже було сказано вище, зібрання без повідомлень не забороняє. А додаткові способи та підстави обмеження свободи зібрань встановлені лише спеціальними законами «Про правовий режим надзвичайного стану» та «Про правовий режим воєнного стану». Тобто відсутність повідомлення про намір провести мирне зібрання не позбавляє людей права проводити зібрання за умов відсутності правових режимів надзвичайного або воєнного стану.

3.  Принцип «Ніякого покарання без закону». Частина 2 статті 58 Конституції визначає, що ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення. За правовою позицією Конституційного Суду затримання людини у будь-якому випадку не може бути визнане обґрунтованим, якщо діяння, які інкримінуються затриманому, на час їх вчинення не могли розцінюватися або не визнавалися законом як правопорушення (Рішення Конституційного Суду № 17-рп/2010). В Україні немає адміністративної та кримінальної відповідальності за неподання завчасного сповіщення про намір провести мирне зібрання. У сформульованій в радянські часи статті 185-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення , яку часом досі застосовує українська поліція, не йдеться про неповідомлення, а лише про «порядок організації або проведення» мирних зібрань. Що вважати цим «порядком», Верховна Рада України не визначила. Норма ж про завчасне сповіщення органів влади про намір провести мирне зібрання з частини 1 статті 39 Конституції таким «порядком» не є, бо не є достатньо чіткою через інші вищезгадані норми Конституції (ч. 2 ст. 39, ч. 1 ст. 22, ч. 2 ст. 58), з яких можуть випливати виключення з норми про повідомлення, та через відсутність заборон і санкцій за неповідомлення.

Варто додати, що Європейський суд з прав людини в своїх рішеннях у справах «Вєренцов проти України» та «Шмушкович проти України» постановляє, що притягнення до адміністративної відповідальності за «порушення порядку організації або проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій» – тобто за правопорушення, передбачене вищезгаданою статтею 185-1 Кодексу про адмінправопорушення – в Україні сьогодні є порушенням статті 7 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (Ніякого покарання без закону). З огляду на це та все вищесказане, затримання за «несанкціоновані» акції можна вважати кримінальним злочином з боку поліції – незаконним перешкоджанням проведенню мирних зібрань (ст. 340 Кримінального кодексу).

Міжнародне право в галузі прав людини також не вимагає, щоб в національному законодавстві містилася вимога подання попереднього повідомлення про мирні зібрання. В Керівних принципах Бюро з демократичних інституцій і прав людини ОБСЄ та Венеціанської комісії Ради Європи зі свободи мирних зібрань сказано, що стихійні мирні зібрання слід вважати законними, та розглядати в якості очікуваної ознаки здорової демократії (§ 128). Влада, за умови збереження мирного характеру стихійного зібрання, повинна завжди сприяти його проведенню і забезпечувати його захист (§ 4.2), навіть якщо в національному законодавстві країни відсутнє відповідне виключення з правил подачі повідомлень (§ 131).

Стихійні мирні зібрання є розповсюдженим світовим, європейським та українським явищем. Найхарактерніші причини зібрань без повідомлень в Україні – раптові події, після яких одразу починається протест, а також відсутність бажання повідомляти владу чи взагалі бачити на своєму мирному зібранні поліцію. Трапляються й випадки, коли учасники зібрань проводять свій захід вперше і просто не знають норму про повідомлення зі статті 39 Конституції. Причиною також може бути своєрідний протест проти забюрократизованих і в чомусь архаїчних процедур повідомлення, які іноді встановлюють місцеві органи влади своїми підзаконними актами.

Свідома відмова повідомляти про намір проводити мирне зібрання буває реакцією на обставини, коли посадовці місцевої влади або поліції є супротивниками проведення цього мирного зібрання і можуть чинити перепони його проведенню, оскільки ці посадовці мають, наприклад, інакші політичні погляди. 

Спричинені ж раптовими подіями зібрання виникають як швидка реакція на поширену інформацію про якусь конкретну подію. Кількість учасників таких зібрань може зростати за рахунок різних форм миттєвої комунікації (телефонні дзвінки, sms, усні чутки, Інтернет і т. д.). У вищезгаданих Керівних принципах зі свободи мирних зібрань сказано, що саму по собі таку комунікацію не слід інтерпретувати як доказ попередньої організації мирного зібрання (§ 127). 

З огляду на описані реалії, місцева влада, поліція та Служба безпеки України можуть організувати роботу для самостійного пошуку інформації про наміри проведення мирних зібрань за допомогою мережі Інтернет та іншої оперативної інформації, як це вже реалізовано в низці населених пунктів областей, що межують з окупованими територіями або державним кордоном з Російською Федерацією. Корисним може бути також створення зручних форм для заповнення інформації про заплановані мирні зібрання на офіційних веб-сайтах органів місцевої влади, а також популяризація такої можливості для повідомлень.

д). Повноваження місцевої влади під час мирних зібрань в формі перекриття автомобільних доріг та залізничних переїздів 

Щоб посприяти проведенню мирного зібрання, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад можуть відповідним чином управляти об’єктами транспорту, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, затверджувати відповідні маршрути і графіки руху міського пасажирського транспорту незалежно від форм власності, а також узгоджувати ці питання стосовно транзитного пасажирського транспорту у випадках, передбачених законодавством (пп. 3 та 10 п. «а» ч. 1 ст. 30 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»). Ті ж повноваження мають і військово-цивільні адміністрації (п. 10 і п. 46 ч. 1 ст. 4 Закону «Про військово-цивільні адміністрації»). Ті ж повноваження щодо маршрутів і графіків руху мають і місцеві державні адміністрації, яким їх делегували районні і обласні ради (п. 8 ч. 1 ст. 44 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Законом «Про залізничний транспорт» на зазначені органи місцевої влади покладається організація запобігання правопорушенням на залізничному транспорті (ч. 3 ст. 7). Проте вони не мають права визначати, чи відбулися адміністративні або кримінальні правопорушення під час перекриття залізничних переїздів та автомобільних доріг. Органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації та військово-цивільні адміністрації можуть звертатися до суду із позовними заявами про обмеження права на свободу зібрань із перекриттям автомобільних доріг або залізничних переїздів  (ч. 1 ст. 280 Кодексу адміністрат ивного судочинства).

Як правило участь посадових осіб органів місцевої влади в таких ситуаціях виражається в їх ролі перемовників з протестувальниками.

Право на свободу зібрань в таких випадках конфліктує з правом на реалізацію свободи пересування за допомогою автомобільного або залізничного транспорту. Проте ані національне законодавство, ані ратифіковані Україною міжнародні договори про права людини не визначають більш чи менш пріоритетні права людини. 

Конституція України гарантує, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи, а також що в Україні не може бути привілеїв чи обмежень за різними ознаками (ч. 1 і ч. 2 ст. 24). В Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод визначено, що жодне з її положень не може тлумачитись як таке, що надає будь-якій державі, групі чи особі право займатися будь-якою діяльністю або вчиняти будь-яку дію, спрямовану на скасування будь-яких прав і свобод, визнаних Конвенцією, або на їх обмеження в більшому обсязі, ніж це передбачено в Конвенції (ст. 17, Заборона зловживання правами). А за умов відсутності правового режиму воєнного чи надзвичайного стану єдиним органом влади, який у відповідності з визначеними Конституцією підставами має право обмежувати мирне зібрання, є суд. Причому серед підстав для обмеження права на свободу зібрань Конституція не передбачає будь-яке перешкоджання дорожньому або залізничному руху (ч. 2 ст. 39).

В Керівництві з прав людини і забезпечення правопорядку під час публічних зібрань Бюро з демократичних інституцій і прав людини ОБСЄ сказано: 

«…багато зібрань певною мірою порушують звичний плин повсякденного життя і діяльності інших людей; вони можуть займати дороги і проїзди, а також перешкоджати руху транспорту і пішоходів та роботі місцевого бізнесу. До таких порушень, викликаних реалізацією людьми своїх основних свобод, слід ставитися з певною толерантністю. Слід визнати, що громадські місця так само служать для проведення зібрань, як і для інших видів діяльності, і тому необхідно сприяти реалізації права на мирні зібрання.»

В Керівних принципах Бюро з демократичних інституцій і прав людини ОБСЄ та Венеціанської комісії Ради Європи зі свободи мирних зібрань сказано: 

«Ці Керівні принципи застосовні до зібрань, що проводяться в публічних місцях (в перелік яких включаємо, але не обмежуємось громадськими парками, площами, вулицями, дорогами, алеями, тротуарами і пішохідними доріжками), на використання яких є рівне право у кожної людини. Зокрема, держава має завжди сприяти проведенню публічних зібрань в кращому для їх організаторів публічному місці, яке є зазвичай доступним для загалу. Учасники зібрань мають такі ж права на користування публічним простором впродовж розумного періоду часу, як і будь-хто інший. Більш того, публічний протест, як і свобода зібрань в цілому, повинні розглядатися як однаково легітимна підстава для використання публічного простору в порівнянні з більш рутинними підставами для цього (наприклад, для торгівлі чи руху пішоходів та транспортних засобів)» (§ 19 і 20).

Зі справ Європейського суду з прав людини «Балчик проти Туреччини» та «Ашугян проти Вірменії»:

«Будь-яка демонстрація в публічному місці може призвести до певного порушення звичайного плину життя, в тому числі до порушення руху, і в тих випадках, коли демонстранти не беруть участі в актах насильства, важливо, щоб органи влади демонстрували певний рівень терпимості по відношенню до мирних зібрань, щоб свобода зібрань, гарантована статтею 11 Європейської конвенції з прав людини , не втратила свого сенсу.»

Зі звіту Управління спеціального доповідача з питань свободи слова Міжамериканської комісії з прав людини 2008 року: 

«Природно, що страйки, блокування доріг, займання суспільного простору і навіть заворушення, які можуть виникнути в ході громадських протестів, можуть викликати роздратування і навіть призвести до шкоди, якій необхідно запобігти і яку необхідно усунути. Проте, непропорційні обмеження протесту, особливо щодо груп, які не мають іншого способу для публічного висловлення своєї думки, є серйозною загрозою для права на свободу вираження поглядів. Тому Управління спеціального доповідача стурбоване наявністю положень кримінального законодавства, які перетворюють на кримінальний злочин просту участь в протесті, блокуванні доріг (в будь-який час і будь-якого штибу) або актів непокори, які в дійсності самі по собі не мають негативного впливу на такі інтереси інших осіб, що охороняються законом, як життя або свобода.»

Тобто хоч певні перекриття автомобільних доріг та залізничних переїздів під час проведення мирних зібрань і можуть трактуватися правоохоронними органами як адміністративні або кримінальні правопорушення, рекомендується використовувати тактики переговорів про розблокування стихійно перекритих автомобільних та залізничних шляхів, а також ненасильницькі тактики з обмеження пересування протестувальників задля забезпечення публічної безпеки і порядку, охорони життя і здоров’я людей. Рекомендується також сприяти проведенню мирних зібрань в формі тимчасового перекриття автомобільних доріг та залізничних переїздів, якщо про такі перекриття було завчасно повідомлено.

е). Свобода мирних зібрань в контексті свободи пересування

Обмеження інших прав часто побічно впливають на здійснення права на свободу мирних зібрань. Керівні принципи зі свободи мирних зібрань Бюро демократичних інституцій і прав людини ОБСЄ та Венеціанської комісії Ради Європи радять враховувати такі обмеження при оцінці ступеня виконання державою своїх позитивних зобов’язань щодо захисту свободи зібрань. А також застерігають від застосування таких обмежень, коли вони обтяжливі для свободи мирних зібрань, якщо немає достатньо виправдних обставин для таких дій (§ 107).

Свобода зібрань тісно пов’язана зі свободою пересування та свободою вираження поглядів, оскільки друга й третя зазвичай є засобами реалізації першої. Тому коли говорять про непрямі обмеження свободи мирних зібрань, то найчастіше мають на увазі обмеження цих двох свобод.

Свобода зібрань в Конституції України врегульована інакше, ніж свобода пересування – обмежувати свободу зібрань може суд на підставі закону, а для обмеження свободи пересування достатньо законів українського парламенту (ч. 1 ст. 33). Згідно з Законом «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», право вільно та безперешкодно переміщатись за своїм бажанням по території України у будь-якому напрямку, у будь-який спосіб та у будь-який час, зокрема, може бути відповідно до українських законів обмежене:

● у прикордонній смузі;

● на територіях військових об’єктів;

● у зонах, які згідно із законом належать до зон з обмеженим доступом;

● на приватних земельних ділянках;

● на територіях, щодо яких введено воєнний або надзвичайний стан;

● на окремих територіях і в населених пунктах, де у разі небезпеки поширення інфекційних захворювань і отруєнь людей введені особливі умови і режим проживання населення та господарської діяльності;

● на тимчасово окупованих територіях;

● в інших випадках, передбачених законами України.

Наприклад, військово-цивільні адміністрації на підконтрольних українським силам відповідних територіях Донецької та Луганської областей мають право за погодженням або з Антитерористичним центром при Службі безпеки України, або з Командувачем об’єднаних сил встановлювати обмеження щодо перебування у певний період доби на вулицях та в інших громадських місцях без визначених документів, тимчасово обмежувати або забороняти рух транспортних засобів і пішоходів на вулицях, дорогах та ділянках місцевості, організовувати евакуацію населення з місць і районів, небезпечних для проживання (п. 1, п. 2, п. 9 ч. 1 ст. 5 Закону «Про військово-цивільні адміністрації»).

Природно, що право на свободу зібрань часто конфліктує з законними обмеженнями свободи пересування. Цей же конфлікт з обмеженнями свободи пересування в умовах відсутності правового режиму воєнного стану існує і при перетині меж окупованих територій, в районах проведення антитерористичних операцій, районі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і  оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації, у зонах безпеки, прилеглих до району бойових дій в Донецькій та Луганській областях. Реалії бойових дій останніх шести років підтверджують, зокрема, об’єктивну потребу обмеження на лінії зіткнення з російськими і проросійськими військами, та неподалік від цих місць не лише свободи пересування, але й свободи зібрань. Оскільки скупчення великої кількості людей в одному місці просто неба на цих територіях збільшує ймовірність великої кількості можливих жертв обстрілу. Проте за всі ці роки фактичної війни з Росією воєнний стан так і не було введено, крім тридцятиденного його терміну в десяти областях України в листопаді-груді 2018 року. Тому на прифронтових територіях люди зараз мають таке ж право проводити мирні зібрання, як і в, так би мовити, мирній частині України. А захищати їхнє життя і здоров’я від бойових дій українська влада має змогу за допомогою обмежень свободи пересування.

Слід наголосити, що якщо люди вже знаходяться на певній закритій для публічного доступу території, то вони мають право на свободу зібрань в рамках «звичайного» правового режиму Конституції. Попри те, що раніше ці ж люди могли порушити законну заборону доступу до цієї території. Що уможливлює підстави для їх затримання представниками влади та притягнення до відповідальності за таке порушення.

Конфлікт між свободою зібрань та обмеженнями свободи пересування можливий і за умов дії такого другорядного правового режиму як надзвичайна ситуація. Згідно з Кодексом цивільного захисту України, надзвичайні ситуації – це катастрофи, аварії, пожежі, стихійні лиха, епідемії, епізоотії, епіфітотії, застосування засобів ураження або інші небезпечні події, що призвели або можуть призвести до виникнення загрози життю або здоров’ю населення, великої кількості загиблих і постраждалих, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості проживання населення або провадження господарської діяльності на відповідній території (п. 24, ч. 1 ст. 2). Кодекс визначає техногенний, природний, соціальний та воєнний характери походження надзвичайних ситуацій (ч. 2 ст. 5). Тому під визначення можуть підпадати як обстріли населених пунктів під час воєнних дій, так і спалахи епідемій якихось хвороб.

Режим надзвичайної ситуації – це не правовий режим надзвичайного стану. Його, у разі виникнення надзвичайної ситуації, мають право встановлювати на відповідних територіях своїми рішеннями Кабінет Міністрів України, а також обласні та Київська міська державні адміністрації (ст. 14). Проте додаткові повноваження в органів влади та їх посадових осіб виникають не після встановлення режиму надзвичайної ситуації, а після виникнення самої надзвичайної ситуації.

Під час надзвичайної ситуації місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть керувати створеними ними аварійно-рятувальними службами (п. 5 ч. 1, п. 5 ч. 2 ст. 19), які мають право встановлювати тимчасові заборони або обмеження руху транспортних засобів і пішоходів поблизу та в межах зони надзвичайної ситуації (п. 5 ч. 13 ст. 23). Також проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій може включати в себе локалізацію зони надзвичайної ситуації, пошук та рятування постраждалих, надання їм екстреної медичної допомоги і транспортування до закладів охорони здоров’я, евакуацію або відселення постраждалих (п.п. 3, 7, 8 ч. 2 ст. 79).

Обласні, районні, Київська та інші міські державні адміністрації, виконавчі органи міських рад, сільські та селищні ради у разі виникнення надзвичайної ситуації відповідного рівня можуть призначати керівників робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, які матимуть особливі повноваження (п.п. 2-5 ч. 2 ст. 75). Такий керівник в безпосередннє підпорядкування передаються аварійно-рятувальні та інші невідкладні роботи (ч. 1 ст. 75). Він може самостійно приймати рішення щодо здійснення заходів з евакуації (п. 1 ч. 7 ст. 75), обмеження доступу населення до зони надзвичайної ситуації(п. 2 ч. 7 ст. 75), залучати до робіт аварійно-рятувальних служб, а також громадян (за їх згодою)(п. 3 ч. 7 ст. 75). Розпорядження такого керівника робіт є обов’язковими для виконання всіма суб’єктами, які беруть участь у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, а також громадянами і суб’єктами господарювання, розташованими у зоні надзвичайної ситуації (ч. 8 ст. 75).

Ті ж повноваження мають і військово-цивільні адміністрації (ч. 1 ст. 1, ч. 12 ст. 3, п.п. 36-37, 40 ч. 1, п. 10 ч. 3 ст. 4, п. 8 ч. 3 ст. 6 Закону «Про військово-цивільні адміністрації»).

Кодекс також передбачає можливість створення зазначеними органами місцевої влади комісій з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій, а також спеціальних комісій з ліквідації надзвичайних ситуацій – міжвідомчий колегіальних органів, діяльність яких керується урядовими підзвконними нормативно-правовими актами. В межах своїх законних повноважень комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій можуть координувати діяльність центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, пов’язаної з техногенно-екологічною безпекою, захистом населення і територій, запобіганням і реагуванням на надзвичайні ситуації (ч. 3 ст. 6 Кодексу цивільного захисту), а спеціальні комісії з ліквідації надзвичайних ситуацій – координувати роботи з ліквідації таких ситуацій та їх наслідків (ч. 4 ст. 6 Кодексу цивільного захисту).  

Згідно з пунктом 6 частини 1 статті 12 Закону «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», свободу пересування відповідно до законів України також може бути обмежено на окремих територіях і в населених пунктах, де у разі небезпеки поширення інфекційних захворювань і отруєнь людей введені особливі умови і режим проживання населення та господарської діяльності. У межах своїх законних повноважень органи виконавчої влади та місцевого самоврядування за поданням відповідних головних державних санітарних лікарів у разі, зокрема, виникнення чи загрози виникнення або поширення особливо небезпечних і небезпечних інфекційних хвороб, масових неінфекційних захворювань (отруєнь) можуть запроваджувати у встановленому законом порядку на відповідних територіях чи об’єктах особливі умови та режими пересування і перевезення, спрямовані на запобігання та ліквідацію цих захворювань та уражень (ч. 3 ст. 30 Закону «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення»).

Існує дискусія на тему того, чи ці формулювання дозволяють органам виконавчої влади та місцевого самоврядування встановлювати за вищезгаданих умов максимальну допустиму кількість осіб на певній території, або мінімально допустиму фізичну дистанцію між людьми. Оскільки Верховна Рада України жодним своїм законом не встановила такі умови та режими пересування, а також не делегувала це визначати іншим органам влади включно з Кабінетом Міністрів України. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент (ст. 75 Конституції), що означає, що жоден інший орган державної влади, включно з Кабінетом Міністрів, не уповноважені приймати закони (Рішення Конституційного Суду № 17-рп/2002 від 17.10.2002).

Але місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування мають право на територіях, де встановлено карантин, для громадян і транспортних засобів встановлювати особливий режим в’їзду і виїзду на ці території та території окремих адміністративно-територіальних одиниць (п. 3 ч. 1 ст. 30 Закону «Про захист населення від інфекційних хвороб»), а також створювати на таких в’їздах і виїздах контрольно-пропускні пункти та залучати в установленому законодавством України порядку для роботи в цих пунктах військовослужбовців, працівників, матеріально-технічні та транспортні засоби підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, частин та підрозділів центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сферах оборони і військового будівництва, охорони громадського порядку (п. 6 ч. 1 ст. 30 Закону «Про захист населення від інфекційних хвороб»).

Ті ж повноваження мають і військово-цивільні адміністрації (ч. 1 ст. 1, ч. 12 ст. 3, п. 36 ч. 1, п. 10 ч. 3 ст. 4 Закону «Про військово-цивільні адміністрації»).

Карантин – це адміністративні та медико-санітарні обмежувальні заходи, що застосовуються для запобігання поширенню особливо небезпечних інфекційних хвороб (п. 16 ч. 1 ст. 1 Закону «Про захист населення від інфекційних хвороб»). Кабінет Міністрів України на час, необхідний для ліквідації епідемії чи спалаху особливо небезпечної інфекційної хвороби, може встановити карантин на території виникнення і поширення цієї хвороби та уражень людей (ч. 1 ст. 30 Закону «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», ст. 29 Закону «Про захист населення від інфекційних хвороб»). 

В своєму рішенні про встановлення карантину Уряд може визначити «необхідні профілактичні, протиепідемічні та інші заходи,.. тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб та додаткові обов’язки, що покладаються на них, підстави та порядок обов’язкової самоізоляції, перебування особи в обсерваторі (обсервації), госпіталізації до тимчасових закладів охорони здоров’я (спеціалізованих шпиталів)» (ч. 4 ст. 30 Закону «Про захист населення від інфекційних хвороб»). Порядки самоізоляції та обсервації, профілактичних, протиепідемічні та інші заходів частково визначені в наступних статтях Закону «Про захист населення від інфекційних хвороб», а також в підзаконних нормативно-правових актах інших органів влади, яким делегує визначати відповідні порядки цей Закон. Проте норма про «тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб та додаткові обов’язки» досі не деталізована законами України в повній мірі. Немає в законах Верховної Ради і прямого повноваження встановлювати максимальну допустиму кількість осіб на певній території чи мінімально допустиму фізичну дистанцію між людьми.

Організація та контроль за дотриманням встановленого на території карантину правового режиму покладаються на місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування (ч. 6 ст. 30 Закону «Про захист населення від інфекційних хвороб»).

Варто додати, що Кабінет Міністрів та його посадові особи не уповноважені забороняти та визначати правила проведення мирних зібрань за умов відсутності дії правових режимів надзвичайного чи воєнного станів. Кабінет Міністрів і його посадові особи згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції, зобов’язані встановлювати обмеження карантину лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. А нормативно-правові акти Кабінету Міністрів і його посадових осіб, згідно з ч. 2 ст. 8 Конституції, мають прийматися на основі Конституції України, і повинні відповідати їй. Виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, зокрема й право на мирні зібрання, гарантії цих прав і свобод, основні обов’язки громадянина (п. 1 ч. 1 ст. 92 Конституції). Кабінетом Міністрів не уповноважений приймати закони, а Верховна Рада жодним своїм законом не делегувала визначати правила проведення мирних зібрань Кабінету Міністрів та його посадовим особам.

Згідно з Законом України «Про правовий режим надзвичайного стану», надзвичайний стан може тимчасово вводитися в Україні чи в окремих її місцевостях в разі наступних ситуацій загальнодержавного рівня: 

● виникнення особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру (стихійного лиха, катастроф, особливо великих пожеж, застосування засобів ураження, пандемій, панзоотій тощо), що створюють загрозу життю і здоров’ю значних верств населення; 

● здійснення масових терористичних актів, що супроводжуються загибеллю людей або руйнуванням особливо важливих об’єктів життєзабезпечення; 

● виникнення міжнаціональних і міжконфесійних конфліктів, блокування або захоплення окремих особливо важливих об’єктів або місцевостей, що загрожує безпеці громадян і порушує нормальну діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування; 

● виникнення масових безпорядків, що супроводжуються насильством над громадянами, обмежують їх права і свободи; 

● спроби захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства; 

● масового переходу державного кордону з території суміжних держав; 

● необхідності відновлення конституційного правопорядку і діяльності органів державної влади.

Рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану приймає Президент України (п. 21 ст. 106 Конституції), і затверджує Верховна Рада України (п. 31 ст. 85 Конституції). 

Виключно Верховною Радою визначається правовий режим надзвичайного стану (п. 19 ст. 92, ст. 75 Конституції). Що означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони, які регламентують надзвичайний стан (з Рішення Конституційного Суду № 17-рп/2002). Закон «Про правовий режим надзвичайного стану» наділяє низку органів влади та їхні місцеві оперативні штаби правом видавати, в межах своєї компетенції, обов’язкові до виконання, в тому числі спільні міжвідомчі, рішення, розпорядження, накази і директиви з питань забезпечення режиму надзвичайного стану. Але усі підзаконні нормативно-правові акти, як і усі закони про надзвичайний стан, мають прийматися на основі Конституції України і повинні відповідати їй (ч. 2 ст. 8).

Надзвичайний стан допускає тимчасове, обумовлене загрозою, обмеження у здійсненні прав і свобод. Які конституційні права і свободи можуть бути додатково обмежені в умовах надзвичайного стану, визначають статті 41, 43 та 64 Конституції. В указі Президента України про введення надзвичайного стану має бути зазначений вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини і громадянина, які можуть обмежуватися у зв’язку з введенням надзвичайного стану із зазначенням строку дії цих обмежень, а також перелік і межі надзвичайних заходів (п. 4 ч. 1 ст. 6 Закону «Про правовий режим надзвичайного стану»).

Конституція України допускає тимчасові обмеження свободи зібрань в умовах надзвичайного стану (ч. 2 ст. 64). Згідно з чинним Законом «Про правовий режим надзвичайного стану», заборонити проведення масових заходів на період надзвичайного стану має право Президент України своїм указом. Проте ця заборона не має розповсюджуватися на заходи, заборона на проведення яких має встановлюватися судом (п. 4 ч. 1 ст. 16 Закону «Про правовий режим надзвичайного стану»). Тобто, згідно з чинним Законом «Про правовий режим надзвичайного стану», Президент все ж не має права забороняти людям збиратися без зброї мирно, і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких були завчасно сповіщені органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 39 Конституції). Оскільки лише суд може встановлювати такі обмеження (ч. 2 ст. 39 Конституції).

Заходи з впровадження і забезпечення дії надзвичайного стану здійснюють органи державної влади, органи місцевого самоврядування та органи військового командування (ч. 1 ст. 14 Закону «Про правовий режим надзвичайного стану»). Ці органи мають право видавати, в межах своєї компетенції, обов’язкові до виконання на відповідній території, в тому числі спільні, рішення, розпорядження, накази і директиви з питань забезпечення режиму надзвичайного стану (ч. 5 ст. 14 Закону «Про правовий режим надзвичайного стану»). Під військовим командуванням спеціальний закон про надзвичайний стан має на увазі Головний орган військового управління Національної гвардії, Службу безпеки України та Військову службу правопорядку у Збройних Силах України.

Згідно з Конституцією України, воєнний стан вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу на Україну та небезпеки державній незалежності України. Згідно з Законом України «Про правовий режим воєнного стану», воєнний стан вводиться також у разі збройної агресії проти України та небезпеки її територіальній цілісності.

Рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях воєнного стану приймає Президент України (п. 20 ст. 106 Конституції), і затверджує Верховна Рада України (п. 31 ст. 85 Конституції).

Виключно Верховною Радою визначається правовий режим воєнного стану (п. 19 ст. 92, ст. 75 Конституції). Тобто жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони, які регламентують воєнний стан (з Рішення Конституційного Суду № 17-рп/2002). Усі закони і підзаконні нормативно-правові акти про воєнний стан мають прийматися на основі Конституції України і повинні відповідати їй (ч. 2 ст. 8 Конституції).

Воєнний стан передбачає тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина. Які конституційні права і свободи можуть бути додатково обмежені в умовах воєнного стану, визначають статті 41, 43 та 64 Конституції. В указі Президента України про введення воєнного стану має бути зазначений вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини і громадянина, які обмежуються у зв’язку з введенням воєнного стану із зазначенням строку дії цих обмежень (п. 5 ч. 1 ст. 6 Закону «Про правовий режим воєнного стану»).

Конституція України допускає тимчасові обмеження свободи зібрань в умовах воєнного стану (ч. 2 ст. 64 Конституції). Згідно з чинним Законом «Про правовий режим воєнного стану», якщо Президент у своєму указі про введення воєнного стану передбачив обмеження свободи зібрань, то військове командування разом із військовими адміністраціями (у разі їх утворення) самостійно або із залученням органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування може в передбачених указом межах (щодо завдань зазначених органів та строку дії обмеження) забороняти проведення мирних зборів, мітингів, походів, демонстрацій та інших масових заходів (п. 8 ч. 1 ст. 8 Закону «Про правовий режим воєнного стану»). Навіть якщо в указі Президента не буде згадано про свободу зібрань, то Закон все одно додатково визначає, що в умовах воєнного стану забороняється проведення «масових зібрань та акцій» (ч. 1 ст. 19 Закону «Про правовий режим воєнного стану»). У місцевостях, де ведуться бойові дії, запровадження та здійснення в тому числі таких заходів правового режиму воєнного стану як заборона зібрань покладається безпосередньо на військове командування та військові адміністрації (ч. 2 ст. 8 Закону «Про правовий режим воєнного стану»).

Під військовим командуванням в Законі «Про правовий режим воєнного стану» маються на увазі: Генеральний штаб Збройних Сил України, Об’єднаний оперативний штаб Збройних Сил України, командування видів Збройних Сил України, командування Сил спеціальних операцій Збройних Сил України, командування Десантно-штурмових військ Збройних Сил України, управління оперативних командувань, командування з’єднань та військових частин Збройних Сил України, а також органи управління інших утворених відповідно до законів України військових формувань.

Запровадження та здійснення цих та інших заходів правового режиму воєнного стану має провадитись відповідно до затвердженого Кабінетом Міністрів України типового плану (ч. 3 ст. 8 Закону «Про правовий режим воєнного стану»). А згідно з Додатком до урядової Постанови № 544 «Про затвердження типового плану запровадження та забезпечення заходів правового режиму воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях», органами, що залучаються до запровадження та забезпечення заборони проведення мирних зборів, мітингів, походів і демонстрацій, інших масових заходів є Міністерство внутрішніх справ, Служба безпеки України, Національна гвардія, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

На територіях, на яких введено воєнний стан, повноваження військово-цивільних адміністрацій припиняються (п. 4 ч. 11 ст. 3 Закону «Про військово-цивільні адміністрації», ч. 9 ст. 4 «Про правовий режим воєнного стану»).

За незаконне перешкоджання організації або проведенню зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій, якщо це діяння було вчинене службовою особою або із застосуванням фізичного насильства, передбачена кримінальна відповідальність (ст. 340 Кримінального кодексу). 

Наприклад, під час подій Революції Гідності в 2013-2014 роках центральна влада розсилала органам місцевого самоврядування «пам’ятку про дії при отриманні повідомлення про мітинг», яка, окрім прямих вказівок на підготовку позовів про заборону зібрань зі штучними доказами про неможливість їх проведення, містила навіть шаблон для таких позовів. Міський голова Переяслав-Хмельницької міської ради був засуджений на два роки обмеження волі за вчиненні злочину, передбаченого цією статтею, та звільнений від відбування покарання з випробуванням з іспитовим строком в один рік .

Також в Україні ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством (ч. 1 ст. 19 Конституції) і ніхто не зобов’язаний виконувати явно злочинні розпорядження чи накази (ч. 1 ст. 60 Конституції). Згідно зі статтею 41 Кримінального кодексу України, наказ або розпорядження є законними, якщо вони віддані відповідною особою в належному порядку та в межах її повноважень і за змістом не суперечать чинному законодавству та не пов’язані з порушенням конституційних прав та свобод людини і громадянина. Особа, яка віддала або виконала кримінально протиправний наказ чи розпорядження підлягає кримінальній відповідальності (ст.ст. 41, 356, 364, 365, 426-1 Кримінального кодексу).